欧宝体育app登陆★ღ◈ღ，欧宝体育网站网址★ღ◈ღ。欧宝体育网页登录★ღ◈ღ，OB欧宝体育欧宝体育★ღ◈ღ，欧宝体育网站★ღ◈ღ，欧宝体育app在线★ღ◈ღ。欧宝体育app登陆★ღ◈ღ。随着国土空间规划体系框架基本确立★ღ◈ღ，城镇开发边界划定作为国土空间规划的核心内容之一即将全面推进★ღ◈ღ。为了更好地支持我国城镇开发边界划定工作★ღ◈ღ，文章从规模逻辑★ღ◈ღ、形态逻辑★ღ◈ღ、治理逻辑三方面出发★ღ◈ღ，探讨城镇开发边界划定的可行性★ღ◈ღ、必要性和紧迫性★ღ◈ღ。在边界规模方面★ღ◈ღ，通过采用“三线型”的划线体系★ღ◈ღ，预留差异化的弹性规模★ღ◈ღ；在边界形态方面★ღ◈ღ，以生态保护红线和永久基本农田刚性约束城市形态★ღ◈ღ；在政策管控方面★ღ◈ღ，在明晰事权主体的前提下★ღ◈ღ，边界内外实施差异化的管控机制★ღ◈ღ，辅以定期与不定期的调整模式★ღ◈ღ，确保边界的可持续性★ღ◈ღ。

　　纵向上★ღ◈ღ，城镇开发边界作为国土空间规划的核心内容★ღ◈ღ，结合不同层级国土空间规划任务和不同层级政府管理事权★ღ◈ღ，自上而下逐级划定★ღ◈ღ；省级国土空间规划提出城镇开发边界划定目标★ღ◈ღ，市县国土空间规划逐级细化落实城镇开发边界的界线★ღ◈ღ。横向上★ღ◈ღ，城镇开发边界衔接总体规划★ღ◈ღ、详细规划与专项规划★ღ◈ღ，城镇开发边界内编制详细规划与市政基础设施★ღ◈ღ、公共服务设施等专项规划★ღ◈ღ，城镇开发边界外编制村庄规划★ღ◈ღ。

　　城镇开发边界是为引导城镇紧凑集约发展★ღ◈ღ、功能完善提升★ღ◈ღ、空间结构优化而划定的★ღ◈ღ，一定时期内可进行城镇开发和集中建设的地域边界★ღ◈ღ。城镇开发边界内以城镇建设行为为主导★ღ◈ღ，具有功能集聚★ღ◈ღ、形态紧凑★ღ◈ღ、用途多元和产权国有等特征★ღ◈ღ，是国土空间规划的集中建设区★ღ◈ღ、城镇基础设施保障的主要地区★ღ◈ღ；开发边界外以生态保护★ღ◈ღ、农业发展和乡村建设活动为主导★ღ◈ღ，是国土空间的重点保护与修复区域★ღ◈ღ，是塑造美丽国土空间的主要区域★ღ◈ღ。

　　我国城市总体规划编制伴随着新中国的发展欧宝娱乐平台★ღ◈ღ，积累了丰富的城市规划理论★ღ◈ღ、研究方法和编制办法★ღ◈ღ。比如★ღ◈ღ，在城市总体规划编制中★ღ◈ღ，已有城市规划区设定★ღ◈ღ、城市规模控制★ღ◈ღ、城市空间形态优化等核心总体规划技术需要在新的国土空间规划中得到继承和反映★ღ◈ღ，而城镇开发边界恰好是城市总体规划的规模控制★ღ◈ღ、空间优化等的技术和政策优势的集成★ღ◈ღ。因此★ღ◈ღ，国土空间规划体系中城镇开发边界可以起到从传统城市总体规划向新型国土空间规划转变的桥梁作用★ღ◈ღ，可以通过既有城市总体规划的成熟技术继续发挥空间管制的作用★ღ◈ღ。

　　20世纪50年代面对大城市负面效应的出现★ღ◈ღ，很多学者开始对最佳城市规模问题展开理论和实证研究★ღ◈ღ。从发展的角度来讲★ღ◈ღ，对不同的历史时期较难求出准确的最佳城镇规模★ღ◈ღ。然而在一定时期内★ღ◈ღ，技术没有根本性的突变★ღ◈ღ，城市的运营必然遵循一定的成本★ღ◈ღ、效应变化规律★ღ◈ღ，理论上存在最优的城镇规模★ღ◈ღ。埃德尔等人的成本—收益理论较好地分析了城市实际规模与最优规模之间的关系(图1)★ღ◈ღ。当AB与AC相等★ღ◈ღ，P1为城镇最小合理规模★ღ◈ღ，小于此规模★ღ◈ღ，则属于规模不经济★ღ◈ღ；当AB与AC差值最大★ღ◈ღ，P2为城镇人均净效益最高时的规模★ღ◈ღ，但是由于MB大于MC★ღ◈ღ，城镇规模具有继续扩张的动力★ღ◈ღ；当MB与MC相等搓捏凸与凹之缝隙★ღ◈ღ，P3为城镇净效益最高时的规模★ღ◈ღ，超过该规模★ღ◈ღ，净效益趋于下降★ღ◈ღ；当AB与AC再次相等★ღ◈ღ，P4为城镇规模达到最大合理规模★ღ◈ღ，超过该规模★ღ◈ღ，平均成本大于平均收益★ღ◈ღ，存在规模不经济★ღ◈ღ。根据该理论★ღ◈ღ，对于城镇市民而言★ღ◈ღ，P2为最理想的规模★ღ◈ღ；而对于城镇决策者而言★ღ◈ღ，边际成本与边际效益相等的时候意味着社会效益最大化★ღ◈ღ，城镇达到最佳的规模P3★ღ◈ღ；而从经济理性的角度★ღ◈ღ，城镇依然可以容纳人口聚集直至达到经济规模上限P4★ღ◈ღ，即城镇实际规模大于最佳规模★ღ◈ღ。

　　城镇规模的成本—效益曲线揭示了对应于不同城镇规模的效益分配和变化情况★ღ◈ღ，也证明了存在城镇规模控制和管理的必要性★ღ◈ღ。对于城镇决策者而言★ღ◈ღ，P2规模没有使得基础设施的效益最大化★ღ◈ღ，P4规模意味着城镇公共产品与服务的拥挤★ღ◈ღ，超越P3被认为是不经济的★ღ◈ღ，因而城镇规模控制的目标是向最佳城镇规模P3趋近★ღ◈ღ。划定城镇开发边界即是为了寻求城镇的最佳规模★ღ◈ღ，引导城镇实际规模向最优规模目标靠近★ღ◈ღ。

　　现阶段城镇开发边界的划定是我国国家空间治理体系建设的新措施★ღ◈ღ，政策意图已从早期单纯地控制城市蔓延★ღ◈ღ、保护耕地向控制城市扩张★ღ◈ღ、促进城市转型发展及主动塑造美丽国土空间转变★ღ◈ღ。因此★ღ◈ღ，城镇开发边界不应只是一条刚性管控线★ღ◈ღ，还应充分体现国土空间规划精细化管理★ღ◈ღ、弹性管理的要求★ღ◈ღ，可采用“三线型”划法★ღ◈ღ，即划定城镇开发边界★ღ◈ღ、城镇集中建设区边界和城镇有条件建设区边界3条线★ღ◈ღ，形成城镇集中建设区★ღ◈ღ、城镇有条件建设区和特别用途区3个区★ღ◈ღ。

　　从尊重城镇发展规律的角度看★ღ◈ღ，国土空间规划必须面对空间发展的不确定性问题★ღ◈ღ。传统规划认为★ღ◈ღ，未来的不确定性由过去的逻辑规律自然发展而成★ღ◈ღ，因此建立在模型预测(即将过去的规律外推以预测未来的发展状况)基础上的理性规划成为规划领域处理不确定性的主要方法★ღ◈ღ。从普遍的认知领域到城乡规划★ღ◈ღ、土地利用规划的编制与实施★ღ◈ღ，城镇集中建设区边界所围合的地域与规划城镇建设用地范围相当★ღ◈ღ，但由于城镇发展的不确定性★ღ◈ღ，几乎所有城镇的规划实践都证明★ღ◈ღ，这条边界在规划期内无法做到完全不变动★ღ◈ღ、不变形★ღ◈ღ。因此★ღ◈ღ，城镇开发边界和城镇集中建设区边界之间应该留出弹性建设区★ღ◈ღ，即城镇有条件建设区★ღ◈ღ。

　　城镇形态既是城镇功能和结构内在关系的外在表现★ღ◈ღ，也是城镇及其所处自然环境相互作用★ღ◈ღ、相互塑造的结果★ღ◈ღ。很多城镇乃至建筑★ღ◈ღ，在营造的过程中同自然环境融为一体★ღ◈ღ，浑然天成★ღ◈ღ，使国土空间中的许多“风景”兼备了自然和人文的内涵★ღ◈ღ。因此★ღ◈ღ，为统一城镇建设与山水林田湖草的关系★ღ◈ღ，应将部分与城镇功能关联密切的生态涵养★ღ◈ღ、休闲游憩★ღ◈ღ、自然和历史文化保护等空间划入城镇开发边界内★ღ◈ღ，形成特别用途区★ღ◈ღ，促进人与自然的和谐共生★ღ◈ღ。然而★ღ◈ღ，划定特别用途区不能脱离划定城镇开发边界的初衷★ღ◈ღ，即促进城镇建设用地规模的集聚★ღ◈ღ、引导城镇紧凑发展★ღ◈ღ，故特别用途区只是城镇开发边界内的点缀★ღ◈ღ，范围不宜太大★ღ◈ღ，更多表现为组团内部的特色景观★ღ◈ღ，而组团之间大型生态或绿带隔离及风景名胜区等保护地建议不划入特别用途区(图2)★ღ◈ღ。

　　我国幅员辽阔★ღ◈ღ，疆域广大★ღ◈ღ，各个城市的发展阶段和发展水平参差不齐★ღ◈ღ，划定城镇开发边界必须针对发展阶段不同的城市★ღ◈ღ，提出相应的规模控制要求★ღ◈ღ。对于体量巨大欧宝娱乐平台★ღ◈ღ、容量饱和★ღ◈ღ、发育成熟的城市★ღ◈ღ，应以锁定总量★ღ◈ღ、递减增量★ღ◈ღ、优化存量和提高质量为前提★ღ◈ღ，实现建设用地“零增长”甚至负增长★ღ◈ღ；对于规模体量中等★ღ◈ღ、具备发展潜力的城市★ღ◈ღ，要以控制总量★ღ◈ღ、适度增量和保留余量为前提★ღ◈ღ，科学预测城镇发展的时序和方向★ღ◈ღ，加强对城镇建设的精细化管理★ღ◈ღ；对于正处于成长期或是起步阶段的中小城市★ღ◈ღ，要准确把握城镇发展的速度和节奏★ღ◈ღ，合理安排城镇的规模和布局★ღ◈ღ。

　　世界上许多城镇开发边界的划定★ღ◈ღ，普遍采用了预留弹性空间的方法★ღ◈ღ，如美国波特兰1979年版的城市增长边界就是在充分预测的基础上★ღ◈ღ，预留了25%的弹性空间★ღ◈ღ。我国城镇开发边界的弹性可以从城镇化水平★ღ◈ღ、城镇规模★ღ◈ღ、制约城镇发展的条件和可腾挪或可购买的城乡建设用地增减挂钩指标4个角度出发★ღ◈ღ。城镇化水平越高★ღ◈ღ，城镇规模扩张趋势越缓★ღ◈ღ，城镇发展的不确定性越小★ღ◈ღ，城镇开发边界的弹性越小★ღ◈ღ；城镇规模越大★ღ◈ღ，根据现有政策★ღ◈ღ，越需要对其进行控制★ღ◈ღ，城镇开发边界的弹性越小★ღ◈ღ；城镇发展的制约条件(如生态环境敏感性或者国土开发适宜性条件)越多欧宝娱乐平台★ღ◈ღ，城镇发展的不确定性越小★ღ◈ღ，城镇开发边界的弹性越小★ღ◈ღ；城镇开发边界外建设用地减量化目标越大或规划期内预计购买的增减挂钩指标越多★ღ◈ღ，城镇开发边界预留弹性空间越大(图3)★ღ◈ღ。

　　城市要素的空间结构表现为城市形态★ღ◈ღ，并对居民生活★ღ◈ღ、城市可持续性产生重要影响★ღ◈ღ。董婷通过对中国★ღ◈ღ、美国和欧洲27个大城市空间形态模式的研究表明★ღ◈ღ，1990～2014年样本城市的宏观城市形态模式具有时间上的稳定性★ღ◈ღ，并且差异显著★ღ◈ღ，美国的大多数城市是分散—蔓延型★ღ◈ღ，土地利用松散★ღ◈ღ、人口密度低★ღ◈ღ，欧洲和中国的城市则相对集中紧凑★ღ◈ღ。城市形态模式的稳定性说明★ღ◈ღ，城市增长过程中城市形态具有路径依赖特点★ღ◈ღ，如果不加以控制★ღ◈ღ，城市扩张松散化将带来几乎不可逆的松散化城市布局★ღ◈ღ。集中和紧凑的城市形态有助于减缓城市总体人口密度下降趋势★ღ◈ღ，从而促进土地的节约★ღ◈ღ、集约利用★ღ◈ღ，进一步说明在国土空间规划中划定城镇开发边界和进行紧凑布局控制的必要性★ღ◈ღ。

　　古人讲★ღ◈ღ，知行知止为贤者★ღ◈ღ。应突出资源环境承载力★ღ◈ღ、国土空间开发适宜性评价在城镇开发边界划定中的基础性作用及独特资源对城市发展的本底作用★ღ◈ღ。将资源环境承载力(水资源★ღ◈ღ、土地★ღ◈ღ、生态★ღ◈ღ、环境)★ღ◈ღ、城镇基础设施和公共服务设施的承载能力及地质★ღ◈ღ、地理的限制性条件作为确定人口与建设用地规模的刚性约束条件★ღ◈ღ。在具体落线时★ღ◈ღ，突出底线思维★ღ◈ღ，运用“反规划”理念★ღ◈ღ，先落实保护边界★ღ◈ღ，再落实开发边界搓捏凸与凹之缝隙★ღ◈ღ。通过资源环境承载力★ღ◈ღ、国土空间开发适宜性评价★ღ◈ღ，把郊野绿地★ღ◈ღ、河流湖泊★ღ◈ღ、森林公园★ღ◈ღ、风景名胜区★ღ◈ღ、水源保护区等核心生态要素资源和城市空间需要控制的生态廊道★ღ◈ღ，以及重要的资源赋存空间作为生态保护红线予以永久保护★ღ◈ღ，以此为基础划定城镇开发边界搓捏凸与凹之缝隙★ღ◈ღ，通过生态保护红线和永久基本农田反控★ღ◈ღ、约束城镇开发边界的形态★ღ◈ღ。

　　一方面★ღ◈ღ，中国的大多数城市仍处在人口集聚和空间增长阶段★ღ◈ღ，未来城镇发展存在极大的变数★ღ◈ღ，当前阶段划定的边界仍是动态的★ღ◈ღ、阶段性的边界★ღ◈ღ；另一方面★ღ◈ღ，基于现有技术方法★ღ◈ღ、基础资料和基本需求划定的边界★ღ◈ღ，均是根据过去长时间的数据预测未来★ღ◈ღ，而预测时间越长精度越低★ღ◈ღ，而且新技术★ღ◈ღ、新发现的产生★ღ◈ღ，将改变人类对事物的认知★ღ◈ღ，甚至可能完全改变今天用于划定城镇开发边界方法的认识乃至应用★ღ◈ღ。因此★ღ◈ღ，城镇开发边界的划定应是阶段性的★ღ◈ღ。城镇开发边界作为政策控制线★ღ◈ღ，将在国土空间规划中与永久基本农田保护红线★ღ◈ღ、生态保护红线统筹划定★ღ◈ღ，相应的城镇开发边界的阶段性期限应与国土空间规划的规划期限保持一致★ღ◈ღ，划定至2035年的开发边界★ღ◈ღ。

　　2015年全国国土资源工作会议提出★ღ◈ღ，对特大★ღ◈ღ、超大城市和资源环境超载城镇★ღ◈ღ，加快划定永久性开发边界★ღ◈ღ，形成空间硬约束★ღ◈ღ。因此★ღ◈ღ，特大★ღ◈ღ、超大城市及资源环境超载的城镇★ღ◈ღ，要划定永久性开发边界★ღ◈ღ。例如★ღ◈ღ，上海★ღ◈ღ、深圳等城市已进入较高发展阶段★ღ◈ღ，建设用地比例已迫近区域面积的50%★ღ◈ღ，厦门★ღ◈ღ、广州受自然要素约束明显★ღ◈ღ，这些城市均有条件形成“两线合一”的开发边界和永久性边界线★ღ◈ღ。

　　划定城镇开发边界★ღ◈ღ、永久基本农田保护红线和生态保护红线是空间规划改革的共识★ღ◈ღ，也是空间治理“落地”的前提和重头戏★ღ◈ღ。围绕协调城镇开发边界和永久基本农田保护红线★ღ◈ღ、生态保护红线等保护性空间的关系★ღ◈ღ，国内城市进行形式多样的探索★ღ◈ღ。例如★ღ◈ღ，深圳★ღ◈ღ、厦门将城镇开发边界和基本生态控制线合二为一(“两线合一型”)★ღ◈ღ，武汉★ღ◈ღ、苏州属于城镇开发边界和基本生态控制线(生态红线)的“两线并立型”★ღ◈ღ，上海★ღ◈ღ、广州★ღ◈ღ、沈阳★ღ◈ღ、成都和贵阳等城市属于城镇开发边界★ღ◈ღ、生态保护红线( 或称基本生态控制线★ღ◈ღ、生态红线★ღ◈ღ、禁建区边界线)★ღ◈ღ、永久基本农田保护红线的“三线并立型”★ღ◈ღ，西安除划定“三线”外★ღ◈ღ，还明确了遗址保护区边界★ღ◈ღ。

　　“两线合一型”和“两线并立型”模式均将永久基本农田保护红线归入基本生态控制线范畴★ღ◈ღ，通过永久基本农田保护红线和基本生态控制线的“双严”管理★ღ◈ღ，锁定城镇空间结构★ღ◈ღ。虽然耕地和永久基本农田具有重要的生态功能★ღ◈ღ，但从国家对生态保护红线的基本定义和管理要求上看★ღ◈ღ，应是不包括耕地和永久基本农田的★ღ◈ღ，同时为保障国家粮食安全★ღ◈ღ，提高粮食综合生产能力★ღ◈ღ，应单独划定永久基本农田保护红线★ღ◈ღ。城镇开发边界和生态保护红线都具有政策控制线★ღ◈ღ、形态控制线的特征★ღ◈ღ，其所控制的地域是由各类用地组合而成的★ღ◈ღ，只是主导性功能用地占多数★ღ◈ღ。因此★ღ◈ღ，市县级国土空间规划应按照“集中连片★ღ◈ღ、互不交叉”的原则划定“三线”★ღ◈ღ。“三线”存在矛盾时★ღ◈ღ，城镇开发边界原则上要避让生态保护红线和永久基本农田保护红线★ღ◈ღ，优先保障生态保护红线的系统性和完整性★ღ◈ღ，保持永久基本农田保护红线的整体性★ღ◈ღ、连续性和稳定性★ღ◈ღ。

　　由于永久基本农田★ღ◈ღ、基本草原和生态公益林等具有斑块式特征★ღ◈ღ，不可避免地会存在一些零散分布的永久基本农田保护红线和生态保护红线★ღ◈ღ。建议将城镇开发边界内零散分布★ღ◈ღ、难以避让的永久基本农田★ღ◈ღ、基本草原和生态公益林纳入特别用途区★ღ◈ღ，并按照永久基本农田保护红线★ღ◈ღ、生态保护红线的保护要求进行严格管理★ღ◈ღ。

　　任何一项政策的落实都离不开明晰的实施和监管体系★ღ◈ღ。作为一项政策工具搓捏凸与凹之缝隙★ღ◈ღ，城镇开发边界与城镇建设★ღ◈ღ、资源环境的宏观管理问题息息相关★ღ◈ღ。为了保证城镇开发边界的有效性和严肃性★ღ◈ღ，应按照一级政府一级事权的原则★ღ◈ღ，明确各级政府在城镇开发边界组织实施和监督管理过程中的职责★ღ◈ღ。

　　自20世纪90年代分税制改革后★ღ◈ღ，地方财政收入的相对不足导致地方政府转向土地经营★ღ◈ღ，以此弥补城镇建设的支出★ღ◈ღ，土地出让金收入基本划归地方政府★ღ◈ღ，实践过程中逐渐演变成地方的第二财政★ღ◈ღ，也被外界俗称为“土地财政”★ღ◈ღ。2018年全国土地出让金收入同比增长25%★ღ◈ღ，总额再度创下历史新高★ღ◈ღ；地方一般公共预算本级收入同比增长7%★ღ◈ღ；2018年土地出让收入约为同期地方一般公共预算的66.48%★ღ◈ღ，而2017 年这一比例为56.9%★ღ◈ღ，说明地方政府财政对土地财政的依赖程度仍然在增加欧宝娱乐平台★ღ◈ღ。

　　地方政府财政运行过度依赖土地★ღ◈ღ，借助土地进行地方政府融资★ღ◈ღ，这种不正常的状况隐藏着很大的弊端★ღ◈ღ。为保证政府财政税收的充盈★ღ◈ღ，地方政府具有难以抑制的卖地冲动★ღ◈ღ，然而这种忽视市场机制★ღ◈ღ、依靠政府主导的土地市场容易导致土地资源的低效利用和土地资产流失★ღ◈ღ，开发区热就是一个典型★ღ◈ღ。因此★ღ◈ღ，为抑制地方政府盲目扩张的冲动★ღ◈ღ，倒逼地方政府盘活存量★ღ◈ღ，全国所有城镇都应划定开发边界★ღ◈ღ，并加强对开发边界的监管★ღ◈ღ。

　　全域划定包括两个层次★ღ◈ღ：第一★ღ◈ღ，所有城市均应划定城镇开发边界★ღ◈ღ。国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据★ღ◈ღ，城镇开发边界是市县国土空间总体规划的强制性内容★ღ◈ღ。现阶段★ღ◈ღ，全国所有市县均应编制国土空间总体规划★ღ◈ღ，因此所有市县均应划定城镇开发边界★ღ◈ღ。从中央与地方博弈的角度看★ღ◈ღ，由于地方政府财政对土地出让收入的高依赖性★ღ◈ღ，地方政府具有难以抑制的卖地冲动★ღ◈ღ，故在新一轮国土空间规划编制之际★ღ◈ღ，全国大城市★ღ◈ღ、中小城市均应划定开发边界★ღ◈ღ。第二★ღ◈ღ，在整个行政管辖区范围内全域划定★ღ◈ღ。在14个城镇开发边界试点城市中★ღ◈ღ，北京★ღ◈ღ、上海★ღ◈ღ、广州★ღ◈ღ、深圳★ღ◈ღ、南京欧宝娱乐平台★ღ◈ღ、武汉和厦门对城镇开发边界实行全域划定★ღ◈ღ，从而解决了对全域的城镇建设用地的全域管控★ღ◈ღ，满足城乡统筹规划的要求★ღ◈ღ。全域统筹管理是国土空间规划改革的基础★ღ◈ღ，市域土地利用总体规划的范围就是行政区整体★ღ◈ღ，因此城镇开发边界宜在整个行政区范围内划定★ღ◈ღ。从全域划定角度出发★ღ◈ღ，城镇开发边界应重点划定中心城★ღ◈ღ、区(市★ღ◈ღ、县)政府驻地★ღ◈ღ、新城新区★ღ◈ღ、镇(乡★ღ◈ღ、街道)政府驻地★ღ◈ღ、功能小镇及依法合规设立的各类开发区★ღ◈ღ、大型工矿区等开发边界★ღ◈ღ。

　　通过划定城镇开发边界★ღ◈ღ，区分各级政府事权★ღ◈ღ：由市人民政府组织划定市辖区城镇开发边界★ღ◈ღ，统筹指导所辖县的城镇开发边界划定工作★ღ◈ღ；由县人民政府依据市人民政府提出的指导方案★ღ◈ღ，划定县域范围内的城镇开发边界★ღ◈ღ，包括县人民政府所在地镇(街道)★ღ◈ღ、其他镇★ღ◈ღ、各类开发区和功能小镇等★ღ◈ღ。

　　中央重点管控需要国务院审批国土空间规划城市的城镇开发边界★ღ◈ღ，包括直辖市★ღ◈ღ、省会城市及国务院重点监控城市★ღ◈ღ；省级管理部门重点管控其他设区市和县中心城区的城镇开发边界★ღ◈ღ；市级人民政府管控县政府所在地以外城镇的开发边界★ღ◈ღ，以及城镇开发边界内的建设开发和土地利用情况★ღ◈ღ。

　　对城镇开发边界实施管理的目的在于控制与引导边界内外地区采用不同的空间利用模式★ღ◈ღ。一般来说★ღ◈ღ，城镇开发边界内为城镇集中发展的区域★ღ◈ღ，空间利用以高密度的城镇建设和产业项目为主导★ღ◈ღ；边界内致力于提高城镇密度★ღ◈ღ，通过城镇更新★ღ◈ღ、中央商务区改造等增加商业与居住用地★ღ◈ღ，鼓励支持各类城镇基础设施和公共设施建设★ღ◈ღ，如城市道路★ღ◈ღ、公园绿化★ღ◈ღ、学校★ღ◈ღ、医院★ღ◈ღ、消防★ღ◈ღ、安全和供水系统等★ღ◈ღ，促进土地的有效利用★ღ◈ღ。城镇开发边界外空间主导用途为农业和生态★ღ◈ღ，是开展农业生产★ღ◈ღ、实施乡村振兴和加强生态保护的主要区域★ღ◈ღ。城镇开发边界外原则上不得进行城镇集中建设★ღ◈ღ，允许交通★ღ◈ღ、基础设施及其他线性工程★ღ◈ღ，军事及安全保密★ღ◈ღ、宗教★ღ◈ღ、殡葬★ღ◈ღ、综合防灾减灾★ღ◈ღ、战略储备等特殊建设项目★ღ◈ღ，郊野公园★ღ◈ღ、风景游览设施的配套服务设施★ღ◈ღ，实施乡村振兴战略所需的建设项目★ღ◈ღ，以及其他必要的服务设施和城镇民生保障项目★ღ◈ღ。

　　城镇开发边界内实行“详细规划+规划许可”的管制方式★ღ◈ღ，并加强与水体保护线★ღ◈ღ、绿地系统线★ღ◈ღ、基础设施建设控制线★ღ◈ღ、历史文化保护线等控制线的协同管控★ღ◈ღ。边界内实施详细规划全覆盖搓捏凸与凹之缝隙★ღ◈ღ，根据详细规划明确的用地性质统一核发“规划许可”★ღ◈ღ。边界外探索面向全要素的乡村规划许可★ღ◈ღ，特别是加强对非耕农地★ღ◈ღ、生态用地之间的用途转用管控★ღ◈ღ。乡村规划许可包括乡村建设和非建设两种类型★ღ◈ღ，前者包括农村宅基地★ღ◈ღ、乡村基础设施和公共服务设施等情形★ღ◈ღ，依据村庄规划核发乡村规划许可★ღ◈ღ；后者包括农田水利★ღ◈ღ、生态建设与修复等活动涉及非建设用地转用的★ღ◈ღ，依据乡级规划或田园功能单元规划核发乡村规划许可★ღ◈ღ。

　　《中华人民共和国宪法》第十条规定★ღ◈ღ，城市的土地属于国家所有★ღ◈ღ，农村和城市郊区的土地★ღ◈ღ，除由法律规定属于国家所有的以外★ღ◈ღ，属于集体所有★ღ◈ღ。因此★ღ◈ღ，城镇开发边界内土地以国有土地为主★ღ◈ღ，边界外以集体土地为主★ღ◈ღ，为严格保护农民的土地权益★ღ◈ღ，进一步加强集体土地征收的管理★ღ◈ღ，边界外逐步缩小征地范围★ღ◈ღ，允许农村集体经济组织以多种方式参与土地经营开发★ღ◈ღ。

　　城镇开发边界划分的不仅是空间上的城市与乡村欧宝娱乐平台★ღ◈ღ、政策上的可建设区和禁止建设区★ღ◈ღ，更多的是土地发展权的分配和博弈★ღ◈ღ，即边界内的土地使用主体具备获得土地发展权的潜在可能★ღ◈ღ，而边界外的土地使用主体则因发展权的丧失而导致利益上的损失[8]★ღ◈ღ。因此★ღ◈ღ，应制定配套的补偿机制★ღ◈ღ，均衡界线内外集体★ღ◈ღ、个人的利益★ღ◈ღ，逐步建立开发边界内建设用地新增与界外建设用地减量化挂钩机制★ღ◈ღ，强化土地资源★ღ◈ღ、实施成本★ღ◈ღ、收益分配和实施监管统筹管理等搓捏凸与凹之缝隙★ღ◈ღ。

　　城镇发展是一个复杂的动态系统★ღ◈ღ，只有设计合理的边界调整机制★ღ◈ღ，才能适应城镇发展环境和城镇发展目标的变化★ღ◈ღ，从而实现开发边界所期望的政策目标★ღ◈ღ。波特兰通过“周期性调整★ღ◈ღ、非周期性调整”两种模式对其城镇开发边界进行调整欧宝娱乐平台★ღ◈ღ，较好地平衡了各方利益诉求★ღ◈ღ、适应了发展过程中的调整需求★ღ◈ღ。因我国国民经济和社会发展规划5年为一周期★ღ◈ღ，建议城镇开发边界以5年为周期进行评估★ღ◈ღ，经评估确实需要进行调整的★ღ◈ღ，将评估成果作为市县国土空间总体规划实施评估报告的一部分★ღ◈ღ，报原审批机关审批★ღ◈ღ。在5年期内★ღ◈ღ，因重大战略调整★ღ◈ღ、重大项目建设和行政区划调整等对城镇开发边界产生调整要求的★ღ◈ღ，可进行专项评估并提出调整方案★ღ◈ღ，报原审批机关审批★ღ◈ღ，并实时纳入自然资源部国土空间基础信息平台实施动态监管★ღ◈ღ。因此★ღ◈ღ，城镇开发边界应该具备定期调整和不定期调整两种机制★ღ◈ღ，科学的调整可良性地维系初始开发边界的形态和结构★ღ◈ღ。

　　我国对城镇开发边界的探索已从最初的应对城市快速扩张★ღ◈ღ、抑制城市蔓延向建设生态文明★ღ◈ღ、塑造美丽国土等转变★ღ◈ღ。新时期城镇开发边界的划定与管理需要追本溯源★ღ◈ღ，回到对经济社会发展规律★ღ◈ღ、自然规律认识的基点上★ღ◈ღ，重新思考规划政策的目标作用★ღ◈ღ，以及规划管理的方式与方法★ღ◈ღ。在城镇开发边界划定的过程中★ღ◈ღ，应综合考虑城镇开发边界对城镇规模的控制作用★ღ◈ღ、对城镇形态的引导作用及差异化的管控机制★ღ◈ღ，科学合理地确定开发边界的范围★ღ◈ღ。在实施过程中★ღ◈ღ，应建立多元的实施机制和定期与不定期的调整机制★ღ◈ღ，保障开发边界的有序实施★ღ◈ღ。